“政策延迟”，或许将是2019中国光伏市场最大的挑战

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作者｜肖蓓

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中国光伏最新政策迟迟未能落地，而各种小道消息频出，整个行业陷入了焦灼地等待。

政策的不明朗让近期的中国光伏市场处于低迷状态，根据中电联发布的数据，2019年前两月中国太阳能发电仅新增349万千瓦，而2018年1~2月新增光伏发电装机为1087万千瓦，同比减少739万千瓦，同比下滑68%。

中国光伏市场对政策的敏感度非常高，在平价上网之前，任何一项重要政策的颁布都会引起行业震动。2018年“531”光伏政策发布后，中国光伏市场表现十分明显，整体发展由快趋缓，增速下降，全年新增装机44.26GW，低于此前预期，同比下降17%。

2月中旬，中国国家能源局、发改委和财政部组织了关于“2019年光伏发电建设管理”的座谈会，向行业企业、专家、第三方机构就2019年光伏电价和建设规模征求意见。新一轮政策的讨论与制定，让行业各方面均对此保持高度关注。

根据待确定的意见征求稿，2019年中国光伏市场分为有补贴和无补贴项目，补贴项目实施分类管理，分别为扶贫、户用、普通电站、工商业分布式、国家专项示范（领跑者）以及跨省区通道工程项目。除了光伏扶贫项目与户用光伏项目，其他几类按照地方招标、竞争配置、国家排序的方法确定项目。

因为分类，不同性质项目的电价政策（讨论方案）也发生了变化。

首先，分布式对户用和工商业进行区分价格，户用光伏不参与竞价，采用固定补贴额度0.18元/度；工商业分布式项目（自发自用余电上网类），按照全电量补贴0.10元/度，第三季度开始每季度退坡一分钱，工商业全额上网项目按所在资源区光伏集中式电站价格执行。

扶贫项目按照0.65、0.75、0.85价格不变；而集中式地面电站在二季度后按照每季度退坡一分钱实施。

表1，待确定的2019年中国光伏发电上网电价政策（征求意见稿）

补贴管理方式及竞争规则的调整，无疑将对2019年中国光伏发电管理机制带来重大的改变，从而影响到整个市场。

“以前中国光伏是政策补贴驱动下的市场，新政发布后将转向补贴与平价双轮驱动，由粗放式转为精细化发展。”中国光伏行业协会副理事长兼秘书长王勃华评论到。

政策艰难出台背后，存在多方博弈与待解问题

就在大家认为3月底政策有望出台时，近日，中国国家发改委价格司再次就2019年光伏电价政策征求企业意见。据了解，此次会议讨论的电价方案与2月中旬的征求意见稿有了一定变化，比如补贴形式、电价等。由于企业意见较多，难以统一，新政的出台时间或将再次晚于预期。

国家发展和改革委员会能源研究所研究员王斯成对此表示：“如果此前的意见征求稿没有变动，补贴资金总量控制在30亿，按照5分钱/千瓦时的补贴力度，30亿元对应600亿度电，假定平均利用小时数1200h，预计将有50GW项目通过竞价进入补贴目录，这是一个很可观的规模。即使度电补贴控制在平均7分钱，也有30GW，能够维持国内光伏市场平稳发展。”

政策艰难出台背后，涉及多方博弈及多个待解问题。其中关键的一个问题还是在于补贴，2019年的补贴市场规模到底有多大？补贴拖欠问题何时能够解决？今年新政一方面要解决新增光伏项目的补贴，还要解决存量电站的补贴拖欠问题。

经国发能研院、绿能智库测算，不考虑之后的第八批补贴目录，截至2018年底，目前中国年均可再生能源补贴缺口在500亿左右，拖欠时间三年，总量1500亿元，其中光伏补贴拖欠达800亿元。因拖欠金额巨大，无法在短时间内解决，相关职能部门寄希望于有一个合理的解决方案能逐步解决存量电站补贴拖欠问题。

补贴拖欠问题引起了行业众多主流公司的强烈诉求，晶科能源CEO陈康平表示：“补贴拖欠问题已严重制约光伏产业进一步发展，甚至威胁到部分电站投资商的生存。”

他呼吁主管部门适当提高可再生能源电价附加征收标准，同时建议减少燃煤发电补贴，弥补可再生能源补贴资金不足。

据了解，目前的可再生能源电价附加征收（居民生活和农业生产以外全部销售电量的基金征收）标准是1.9分钱/kWh（0.019元/kWh），于2016年1月开始实施至今。

表2，2011-2018年中国可再生能源电价附加演进

目前的可再生能源电价附加征收标准1.9分钱/kWh，于2016年1月开始实施至今

阳光电源董事长曹仁贤建议将征求标准从目前的0.019元/kWh上调至0.029元/kWh，他表示，“造成可再生能源补贴缺口巨大的原因有两点，一是目前的征收标准较低，难以满足可再生能源发展需求，二是自备电厂连续多年未足额缴纳，已形成累计拖欠近800亿元。”

曹仁贤建议相关主管部门加大工作力度，尽快完成自备电厂历年拖欠的可再生能源电价附加资金追缴清收工作，同时切实做好按时足额征收工作。

与此同时，还有企业提出尽快完善绿证交易和可再生能源配额制，加快建立可再生能源发电配额强制考核办法和绿色电力证书强制约束交易，以强制配额提高可再生能源发电的消纳水平，促进降低发电成本，弱化对补贴的依赖。

除了补贴，整个行业还对项目类别如“领跑者计划“专项规模，以及分布式光伏管理办法等一系列细化政策有所争议和期待。

2019年中国光伏市场的启动有待相关政策的指引，新政意见稿还在讨论中，行业仍然在等待，然而，2019年已经过去四分之一，留给企业的时间并不多了。

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正泰新能源总裁陆川表示：“从政策发布到落地实施有一个市场反应周期，政策出来后各省市地方需要时间理解消化新政策，到上报竞价项目再到具体执行、企业参与，基本上是第三四季度的事情了，留给企业和电站业主的时间比较紧迫。”

业内最新预计中国2019年光伏新政将于4月中旬出来，但也有称最迟需要7月。

“如果7月就惨了，10月份北边都已开始冻了，真是这样今年国内光伏市场基本‘休克’。一位光伏企业高层说到。

王斯成表示：“意见稿已经征求了三次，大部分意见都获得了业内的认可，期待新政策的尽快出台。”

最终版的新政到底将是如何，我们拭目以待。

   封面图来源：晶澳太阳能

责任编辑：肖蓓

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